破除民生领域垄断

中央纪委国家监委网站 侯颗

云南省陆良县市场监管部门围绕民生发展重点领域，深入行业协会组织开展反垄断法宣传活动。图为近日，该县市场监管局工作人员到建筑建材商会宣传反垄断法。 王勇 摄

围绕平台公用事业、保险等民生发展重点领域，全国市场监管系统强化反垄断执法，切实保护和促进市场公平竞争。图为上海市市场监管局开展相关执法现场。 （上海市市场监管局供图）

　　不久前，国家市场监督管理总局发布了2023年第一批民生领域反垄断执法专项行动典型案例，涉及药品、公用事业和保险等行业，包括11个市场垄断案件和2个滥用行政权力排除、限制竞争案件，个别企业被开出亿元“罚单”。今年以来，全国市场监管系统开展民生领域反垄断执法专项行动，传递出坚决制止侵害企业群众合法权益垄断行为的鲜明信号。

　　此次发布的典型案例有何特点？开展民生领域反垄断执法专项行动有哪些考量？如何破除民生领域中的行政性垄断？围绕上述问题，记者采访了市场监管总局反垄断总监许新建。

　　行业自然垄断属性、多环节经营等成为公用事业垄断行为易发原因

　　问：此次公布的13个典型案例，包括公用事业、保险等领域。公用事业的产品特性和市场结构有哪些特点？为何容易产生垄断行为？

　　许新建：在公用事业行业，有三方面原因导致垄断易发。一是行业的自然垄断属性。水电气热等公用企业以管网为基础设施提供服务，具有很强的区域性特征，通过与政府签订特许经营协议等方式，通常是本地区本行业唯一利用管网从事相关经营活动的企业，具有自然垄断属性。由于缺乏竞争约束，公用企业容易利用其垄断地位实施滥用市场支配地位等行为。二是多环节经营的垄断风险。公用企业除在供水、供电、供气、供热等自然垄断环节经营外，普遍还在与主业相关的工程安装等竞争性环节开展业务，如果反垄断合规意识不强，则易将其垄断优势延伸至竞争性环节，触碰反垄断法律红线。三是公用企业较强的获利动机。公用事业行业普遍具有投资成本大，回收周期长等特点，加之近年主业经营成本上涨压力较大等原因，使公用企业通过工程安装、配件销售、增值服务等其他业务获利的动机增强。

　　市场监管总局将公用事业作为反垄断执法重点领域，共查办公用事业行业垄断案件29件，罚没金额1.76亿元。同时，持续健全法律制度体系，制修订《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》等反垄断配套规章指南；加强与行业主管部门沟通协调，推动行业监管和竞争监管协同联动，强化源头治理、同向发力，提高监管效能。

　　有的行政机关不当干预市场，在对新业态经济的管理中仍存在“以批代管”的路径依赖

　　问：此次公布的两起滥用行政权力排除、限制竞争案例有什么特点？

　　许新建：从行业领域看，这两起案例分别涉及公用事业和交通运输领域，与人民群众生活息息相关；从涉案主体看，均涉及市级政府所属部门；从涉案行为类型看，均涉及滥用行政权力限定或者变相限定交易行为。案例中实施的违法行为限定或者变相限定购买、使用特定经营者提供的服务，排除、限制了市场竞争，妨碍了市场在资源配置中起决定性作用，降低了经济运行效率。

　　近年来，市场监管部门持续加大力度，查处了一批滥用行政权力排除、限制竞争案件，有力保护公平竞争，促进全国统一大市场建设。从执法情况看，主要呈现以下特点：一是从违法行为类型看，限定交易行为和制定含有排除、限制竞争内容规定的行为最为常见；二是从违法领域看，查处的案件主要集中在公用事业等关系人民群众切身利益的民生重点行业；三是从涉案主体看，市县两级政府及所属部门违法行为占比达九成，基层行政机关公平竞争意识需进一步增强。

　　问：近年来，发生在新经济领域的行政性垄断有哪些类型和特点？

　　许新建：新业态经济在新旧动能转换、促进经济增长中发挥着积极作用，但同时在发展过程中也出现各种新问题。如何适应新业态经济发展需要，通过科学有效监管更好地引导新业态经济健康发展，对治理能力和治理水平提出了更高的要求。

　　从近年来处理的相关案件看，有的行政机关在新业态经济的管理过程中仍一定程度上存在“以批代管”的路径依赖，在管理过程中实施了滥用行政权力排除、限制竞争行为。从执法实践看，有的限定或者变相限定购买、使用指定的经营者提供的商品或者服务，有的制定、发布含有排除、限制竞争内容的规定，有的通过与经营者签订合作协议等方式妨碍其他经营者进入相关市场。这些行为不利于更好发挥市场竞争机制的优胜劣汰和创新激励功能，不利于行业在市场竞争中实现创新发展，也不利于保障和增进消费者福利。

　　部分行业协会反垄断合规意识不强、合规能力不足，组织会员企业从事垄断行为的情况仍然多发

　　问：公布案例中有两起涉及行业协会，您认为相关案件查处有何意义？

　　许新建：行业协会是政府和经营主体之间的桥梁和纽带，是完善社会主义市场经济体制不可或缺的社会组织。改革开放以来，我国行业协会发展迅速，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展等方面发挥了重要作用。与此同时，反垄断执法实践显示，部分行业协会反垄断合规意识不强、合规能力不足，组织会员企业从事垄断行为的情况仍然多发，需要引起高度关注。

　　此次公布的两起涉及行业协会的垄断案例中，当事人组织本行业的经营者从事固定价格、联合抵制交易等行为，排除、限制了市场公平竞争，损害了消费者利益，违反了反垄断法有关规定。这两起案例具有较强代表性，行业协会应当采取有效措施加强反垄断合规建设，提升反垄断合规意识，防止发生排除、限制竞争的违法行为。下一步，我们将继续关注涉及行业协会的垄断问题，有效预防和制止垄断行为，维护消费者利益，促进行业规范健康发展。

　　维护公平竞争的市场秩序，优化营商环境，促进竞争和创新的良性互动

　　问：今年以来，市场监管总局聚焦民生领域开展集中式反垄断执法，具体有哪些考量？

　　许新建：开展民生领域反垄断执法专项行动是市场监管总局贯彻落实党的二十大精神，着力加强反垄断、深入推进公平竞争政策实施的重要举措。党的二十大强调，要加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断。垄断行为无论情节轻重、影响大小，都会产生排除、限制竞争的效果，在无形中扭曲市场竞争机制、损害创新动力和发展活力。专项行动将着力恢复公平竞争的市场秩序，优化营商环境，促进竞争和创新的良性互动，为高质量发展提供有力支撑。

　　此次专项行动也是加快推进全国统一大市场建设、服务高质量发展的有力举措。专项行动既针对垄断协议、滥用市场支配地位等市场垄断问题，着力打通制约经济循环的垄断堵点，又针对滥用行政权力排除、限制竞争行为问题，着力纠正滥用行政权力限制外地经营者、妨碍商品自由流通、限定交易等排除、限制竞争行为，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，将有力地推动高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场建设，构建新发展格局，更好服务高质量发展。

　　问：当前民生领域的反垄断执法还存在哪些难点？接下来总局在民生领域的反垄断执法行动中还将有哪些部署？

　　许新建：民生领域反垄断执法工作在市场监管系统的努力下，取得了积极成效，但依然面临一些困难和挑战，包括：监管力量与监管任务不匹配，执法力量不足的问题仍比较突出；随着新经济新业态新模式的快速发展，垄断行为更趋隐蔽和复杂；市场经营主体的竞争合规意识和合规能力仍需要进一步提升，部分地方政府对于深入推进公平竞争政策实施的认识还不到位等。

　　反垄断监管为民，只有进行时，没有完成时。市场监管总局将进一步加大工作力度，持续深入推进民生领域反垄断执法专项行动取得更大成效。

　　一是部署全系统进一步聚焦民生重点领域、重点行业和重点问题，持续加大监管执法力度，既注重办案数量，更注重提升质量，集中力量查处一批有影响力的重大典型案件，推动实现“查处一起、震慑一批、规范一片”；二是在专项行动开展过程中，进一步加强与行业主管部门、地方政府协同联动，推动以案促改、标本兼治，加强源头治理和预防式监管，统筹用好约谈提醒、行政指导、规则指引等梯次性监管工具，提升常态化监管水平，防止同一领域、同一类型的垄断行为屡禁不止、屡打不绝；三是加快推动《国务院关于经营者集中申报标准的规定》修订工作，修订出台《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》，研究起草《公平竞争审查条例（草案）》《行业协会反垄断指南》《标准必要专利反垄断指南》《横向经营者集中指南》等，不断健全丰富反垄断制度规则体系，为反垄断监管执法工作提供制度保障，为企业合规建设提供清晰指引。

　　问：对于破除地方保护和行政性垄断，市场监管总局将进一步采取哪些举措？

　　许新建：一是全面落实公平竞争审查制度，加快起草《公平竞争审查条例（草案）》，研究制定重点领域公平竞争审查规则，健全公平竞争审查制度体系；针对当前重点领域存在的地方保护、市场分割等问题开展公平竞争审查督查，并会同有关部门深入开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作。二是聚焦公用事业、教育、工程建设、交通运输等民生重点领域加强滥用行政权力排除、限制竞争执法，依法及时制止和纠正滥用行政权力排斥或者限制外地经营者、妨碍商品在地区之间自由流通、限定或者变相限定交易等排除、限制竞争行为。三是注重竞争政策与产业政策、财政政策等其他政策的衔接，加强与行业监管部门合作与协同，强化公平竞争政策基础地位，推动有关行政机关坚持市场化、法治化的原则，提高善治能力和水平。四是大力传播厚植公平竞争理念，加强执法宣传和竞争倡导，办好中国公平竞争政策宣传周，不断增强行政机关公平竞争理念和公平竞争政策实施能力。